Gospodarowanie odpadami górniczymi w przemyśle węgla brunatnego w aspekcie projektowanej "Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej gospodarowania odpadami z przemysłów wydobywczych"

WPROWADZENIE

Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia postępowania z odpadami w Polsce jest ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późniejszymi zmianami). Zgodnie z art.1 ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę zdrowia i życia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Na mocy art.2 ust.2 pkt.1 przepisów tej ustawy nie stosuje się do "mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin wraz z ich przerabianiem, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub o pozwoleniu na budowę określają warunki i sposób ich zagospodarowania".

Stosownie więc do wyłączenia zawartego w art.2 ust.2 znaczna ilość mas ziemnych, w tym nadkład pochodzący z odkrywkowych kopalń węgla brunatnego, nie jest traktowana jak odpad, a więc nie podlega przepisom ustawy o odpadach.

Według danych przytoczonych przez Wyższy Urząd Górniczy w Katowicach, ilość składowanych mas ziemnych i skalnych (w tym nadkładu) niepodlegających ustawie o odpadach wyniósł w 2003 roku około 480 mln ton. Był to w ponad 90% nadkład usuwany w trakcie eksploatacji węgla brunatnego w KWB "Bełchatów" (60% całości), KWB "Konin", KWB "Adamów" i KWB "Turów", a ponadto skała płonna pozostawiana "na dole" podczas eksploatacji rud miedzi oraz masy skalne powstające podczas eksploatacji surowców skalnych. w tym samym czasie całkowity masa odpadów górniczych podlegających ustawie wyniosła 71 mln ton.

GENEZA POWSTANIA PROJEKTU DYREKTYWY

W ustawodawstwie wspólnotowym bodźcem do podjęcia inicjatywy ustawodawczej są często katastrofy, których konsekwencje są przyczyną zmian w prawodawstwie unijnym. Niewłaściwe postępowanie z odpadami górniczymi było przyczyną licznych wypadków w europejskim przemyśle górniczym. Najtragiczniejszymi w skutkach były wypadki w hiszpańskiej kopalni Aznalcollar w 1998 roku oraz w rumuńskiej kopalni Baia Mare w 2000 roku. Wypadki te spowodowane były nieprawidłowym nadzorem nad eksploatacją stawów osadowych zawierających odpady, powstałe w wyniku przeróbki wydobytej kopaliny. W wyniku katastrof ucierpiała ludność, skażone zostały rzeki oraz zniszczeniu uległy siedliska fauny i flory.

Katastrofy w Aznalcollar i w Baia Mare przyspieszyły wydanie 23 października 2002 roku przez Komisję Europejską komunikatu "Bezpieczne prowadzenie eksploatacji górniczej: nawiązanie do ostatnich wypadków w górnictwie". Wskazano w nim na potrzebę rewizji wspólnotowej polityki ochrony środowiska dotyczącej zagospodarowania odpadów górniczych i zapowiedziano podjęcie w tym celu odpowiednich środków prawnych. Wytyczono działania, których celem byłaby poprawa bezpieczeństwa składowania odpadów górniczych, w tym podjęcie prac nad projektem dyrektywy dotyczącej gospodarowania odpadami z przemysłów wydobywczych.

Po ponad dwuletnim okresie pracy Komisja Europejska opublikowała 2 czerwca 2003 roku "Projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej gospodarowania odpadami z przemysłów wydobywczych", w celu przedłożenia go Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej. Dyrektywa ta w przypadku jej przyjęcia będzie pierwszą środowiskową dyrektywą bezpośrednio skierowaną do branży górniczej, a więc będzie mieć charakter niejako precedensowy i tak też należy ją traktować.

PROJEKT DYREKTYWY DOTYCZĄCEJ GOSPODAROWANIA ODPADAMI Z PRZEMYSŁÓW WYDOBYWCZYCH

Celem projektu "Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej gospodarowania odpadami z przemysłów wydobywczych" jest niedopuszczenie lub zredukowanie do minimum niekorzystnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi, jaki może mieć zagospodarowanie odpadów (m.in. na składowiskach, hałdach i w stawach osadowych) pochodzących z przemysłów wydobywczych.

Zakres projektu obejmuje zasady gospodarowania odpadami wydobywczymi (ang. "extractive waste"), powstającymi z poszukiwania, wydobywania, przetwarzania i składowania surowców mineralnych oraz ich obróbki w kamieniołomach. Dotyczy on każdego etapu gospodarowania takimi odpadami, począwszy od procesu planowania obiektu zagospodarowania odpadów, aż do jego zamknięcia.

Projekt Dyrektywy zawiera ograniczone wymagania w stosunku do odpadów obojętnych i nie zanieczyszczonej gleby (nadkładu) oraz odpadów będących wynikiem wydobywania torfu. Państwa członkowskie mogą także zdecydować o nie stosowaniu, bądź złagodzeniu niektórych wymagań Dyrektywy w stosunku do odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Jednak w przypadku składowania odpadów w obiektach ich zagospodarowania (ang. "waste facility") zaliczonych do kategorii a (do której mogłyby zostać zaliczone zwałowiska nadkładu), tj. w obiektach, które w razie uszkodzenia lub awarii stworzyć mogą zagrożenie dla zdrowia człowieka lub dla środowiska, odpady takie podlegać będą wszystkim zapisom tworzonej Dyrektywy.

W terminologii używanej przez polskie Ministerstwo Środowiska "zagospodarowanie odpadów" zastąpione jest określeniem "unieszkodliwianie odpadów", jednak naszym zdaniem w stosunku do nadkładu należy w miejsce "unieszkodliwiania" stosować termin "zagospodarowanie" i tak też przyjęte zostało w dalszej części artykułu.

Z zakresu przedmiotowej Dyrektywy wyłączone są między innymi odpady wydobywcze w przypadku, gdy są z powrotem umieszczane w wyrobiskach poeksploatacyjnych (zwałowiska wewnętrzne).

Projekt Dyrektywy wprowadza nowe rozwiązania prawne, tj. politykę zapobiegania poważnym awariom, system zarządzania bezpieczeństwem, procedury przyznawania pozwoleń, prawo do informacji publicznej o środowisku, klasyfikację obiektów zagospodarowania odpadów według stopnia ich zagrożenia, jakie niosą dla otoczenia, fundusze przeznaczone na likwidację i rekultywację tych obiektów. w projekcie zdefiniowanych jest szereg pojęć, m.in. zasoby mineralne, nie zanieczyszczona gleba, odpad obojętny, przemysł wydobywczy, przeróbka, odpady przeróbcze, obiekt zagospodarowania odpadów, rekultywacja.

Projekt określa zestaw warunków koniecznych do spełnienia przez operatora (użytkownika lub właściciela) przy uzyskiwaniu zezwolenia na prowadzenie działalności oraz ogólne obowiązki w zakresie gospodarki odpadami. Zobowiązuje użytkownika m.in. do prewencji w zakresie zanieczyszczania powietrza, gleby i wód oraz gwarancji stabilności obiektów zagospodarowania odpadów (m.in. zwałowisk, składowisk, stawów osadowych, hałd). Wprowadza obowiązek charakterystyki odpadów przed rozpoczęciem ich przetwarzania lub zagospodarowania. Projekt ustanawia wymagania opracowywania planów zamykania obiektów zagospodarowania odpadów oraz obowiązek uzyskania zabezpieczenia w postaci finansowej gwarancji lub jej ekwiwalentu.

Obowiązek inwentaryzacji zamkniętych obiektów zagospodarowania i składowania odpadów, które mogą zagrażać środowisku i zdrowiu ludzkiemu spoczywać będzie na państwach członkowskich. Obiekty takie w dalszej perspektywie będą musiały być zrekultywowane.

Zgodnie z obecnym projektem Dyrektywy wszystkie czynne obiekty zagospodarowania odpadów w ciągu 4 lat należy dostosować do standardów określonych w nowych przepisach. Natomiast w okresie sześcioletnim, każdy operator musi zgromadzić środki finansowe na pokrycie funduszu gwarancyjnego, przeznaczonego na naprawę szkód, które mogłyby zostać wyrządzone w razie ewentualnej awarii.

Proponowany czas na wdrożenie przedmiotowego aktu prawnego to 24 miesiące od daty wejścia w życie przedmiotowej Dyrektywy.

Cel i podstawowe wymagania dla gospodarki odpadami z przemysłu wydobywczego zostały zamieszczone w głównym tekście projektu Dyrektywy. Trzy załączniki do projektu zawierają dodatkowe wytyczne szczegółowe. Pierwszy z nich dotyczy polityki zapobiegania wypadkom i informowaniu społeczeństwa o zagrożeniach, w drugim określono zasady charakteryzowania odpadów, a w trzecim wskazano kryteria klasyfikacji obiektów zagospodarowania odpadów.

POSTĘPOWANIE Z PROJEKTEM DYREKTYWY W ORGANACH UE

W procesie decyzyjnym Unii Europejskiej "Projekt dyrektywy dotyczącej gospodarowania odpadami z przemysłów wydobywczych" podlega procedurze współdecydowania. Oznacza to, że władzą legislacyjną dzielą się Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej. Każda z tych instytucji czyta i omawia daną propozycję dwukrotnie. Jeśli nie mogą dojść do porozumienia, wniosek jest przedstawiany "Komitetowi Pojednawczemu", w skład którego wchodzi taka sama liczba przedstawicieli Rady Unii Europejskiej i przedstawicieli Parlamentu Europejskiego. w obradach Komitetu biorą również udział przedstawiciele Komisji Europejskiej. Po wypracowaniu porozumienia, tekst w uzgodnionym brzmieniu przekazywany jest do Parlamentu Europejskiego i Rady w celu przeprowadzenia trzeciego czytania i uchwalenia go w końcu jako aktu prawnego.

Procedura pierwszego czytania "Projektu Dyrektywy o zagospodarowaniu odpadów z przemysłów wydobywczych" została zakończona w Parlamencie Europejskim 31.03.2004 r. Zgoda polityczna, co do propozycji tej Dyrektywy w Radzie Unii Europejskiej została osiągnięta w dniu 14.10.2004 r., w trakcie posiedzenia Rady Ministrów ds. Środowiska Unii Europejskiej w Brukseli.

W chwili obecnej, tj. na stan z lutego 2005 r., projekt Dyrektywy znajduje się na etapie drugiego czytania w Parlamencie Europejskim. W zależności od wyników głosowania oraz prowadzonych negocjacji, Dyrektywa ta stanie się obowiązującym aktem prawnym UE w 2005 lub 2006 roku. Akt ten będzie wdrożony przez państwa członkowskie po 24 miesiącach od dnia jego ogłoszenia.

WPŁYW PROJEKTOWANEJ DYREKTYWY NA POLSKI PRZEMYSŁ WĘGLA BRUNATNEGO

Możliwe skutki gospodarcze

W świetle dotychczasowego projektu Dyrektywy istnieje bardzo prawdopodobieństwo uznania nadkładu z kopalń węgla brunatnego jako odpadu, a miejsc jego składowania jako obiektów zagospodarowania odpadów. Nadkład gromadzony na zwałowiskach podlegałby jednak tylko niektórym postanowieniom niniejszej Dyrektywy. Największe niebezpieczeństwo z punktu widzenia przemysłu węgla brunatnego związane jest z możliwością zaliczenia miejsca składowania jakiegokolwiek odpadu obojętnego w tym nie zanieczyszczonej gleby, czyli nadkładu jako obiektu zagospodarowania odpadów kategorii A. Fakt ten mógłby spowodować, że zarówno zwałowisko nadkładu, a także miejsca składowania tak zwanych kopalin towarzyszących (piaski, gliny, żwiry) zostałyby zaliczone do obiektów zagospodarowania odpadów kategorii A. w konsekwencji podlegałyby one wszystkim postanowieniom projektowanej Dyrektywy, łącznie z gwarancjami finansowymi za składowanie odpadów, w obiekcie ich zagospodarowania kategorii A.

Korzystnym postanowieniem jest wyłączenie z definicji obiektu zagospodarowania odpadów w wyrobiskach poeksploatacyjnych, które powstały wskutek eksploatacji podziemnej lub odkrywkowej i w których po zakończeniu wydobycia lokowane są odpady wydobywcze w celach konstrukcyjnych i rekultywacyjnych. Nie nakłada się więc dodatkowych obowiązków na kopalnie, używające nadkładu jako materiału do wypełniania wyeksploatowanych wyrobisk, poza wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa, prewencji i monitoringu. Zagrożeniem w tym wypadku byłaby jednak możliwość ewentualnego potraktowania nadkładu, zmieszanego z popiołem pochodzącym ze spalania węgla w elektrowni i wykorzystywanego do wypełniania wyrobisk poeksploatacyjnych, jako odpadu. Mogłoby to doprowadzić do zakwalifikowania składowanego w wyrobisku poeksploatacyjnym nadkładu w tej właśnie postaci, w całości jako odpadu, a miejsca jego składowania jako obiektu zagospodarowania odpadów. Nadkład zwałowany w wyrobiskach poeksploatacyjnych mógłby podlegać wówczas wszystkim postanowieniom projektowanej Dyrektywy.

Możliwe skutki finansowe

Realizacja postanowień Dyrektywy może pociągnąć za sobą skutki finansowe związane z dostosowaniem się do obowiązków przewidzianych w jej projekcie. Należą do nich między innymi:

• opracowywanie planów gospodarowania odpadami,
• dla obiektów zagospodarowania odpadów zaliczonych do kategorii a - przygotowanie: polityki zapobiegania poważnym awariom, systemu zarządzania bezpieczeństwem i wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego, powołanie managera odpowiedzialnego za wdrażanie w życie tych dokumentów oraz zgromadzenie gwarancji finansowej, jeszcze przed rozpoczęciem budowy obiektu zagospodarowania odpadów (zwałowiska),
• budowa obiektu zagospodarowania odpadów zgodnie z wymogami technicznymi określonymi w Dyrektywie,
• zabezpieczenie tych obiektów przed negatywnym wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, a w szczególności przed odciekami wód,
• regularne monitorowanie obiektu, kontrola jego stabilności fizycznej i chemicznej,
• zabezpieczenie i zamknięcie obiektu oraz jego dalsze utrzymywanie, monitorowanie i kontrola,
• rekultywacja terenów zniszczonych w wyniku eksploatacji obiektów i ewentualna odpowiedzialność za szkody wyrządzone środowisku w wyniku takiej działalności.

Przedstawione obowiązki dotyczyłyby nie tylko przedsiębiorców rozpoczynających dopiero swoją działalność po wejściu w życie postanowień Dyrektywy, ale także tych, którzy ją od dawna prowadzą.

Koszty ponoszone obecnie przez przemysł węgla brunatnego mogą ulec istotnej zmianie, jeśli w odniesieniu do dotychczasowych mas ziemnych i skalnych nie podlegających ustawie o odpadach (np. nadkładu) stosowane będą przepisy dotyczące opłat za składowanie odpadów. Będzie to pośredni efekt wynikający z transpozycji Dyrektywy, chyba że w wewnętrznych polskich przepisach przewidziane zostaną odpowiednie wyłączenia z ponoszenia tych opłat.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż poważne konsekwencje finansowe dla przemysłu węgla brunatnego miałoby zaliczenie zwałowisk nadkładu do kategorii a obiektu zagospodarowania odpadów. Dyrektywa wymaga w takim wypadku wprowadzenia nowego instrumentu finansowego - a mianowicie gwarancji finansowych. Mogą one mieć formę depozytu finansowego lub ekwiwalentu, jednakże forma tych zabezpieczeń oraz procedury z nimi związane zostaną ustalone indywidualnie. Gwarancje finansowe są przewidziane w Dyrektywie po to, by zapewnić wypełnienie przez przedsiębiorcę zobowiązań wynikających z pozwoleń na prowadzenie obiektów zagospodarowania odpadów oraz na rekultywację tych obiektów. Zapis Dyrektywy pozostawia pewną swobodę państwom członkowskim w transpozycji przepisów, co mogłoby zostać wykorzystane poprzez wprowadzenie form zabezpieczeń finansowych adekwatnych do sytuacji w sektorze polskiego górnictwa węgla brunatnego.

Wdrożenie zapisów Dyrektywy do prawodawstwa polskiego

W chwili obecnej w polskim ustawodawstwie brak jest aktu prawnego, który określałby zasady gospodarowania odpadami z przemysłów wydobywczych. Przyjęcie tej Dyrektywy, która swym zakresem obejmować będzie prawdopodobnie również nadkład z kopalń węgla brunatnego będzie skutkowało koniecznością wydania nowego aktu prawnego regulującego problematykę odpadów z przemysłu wydobywczego (w tym nadkładu z kopalń węgla brunatnego) lub zmianę obowiązujących przepisów w szczególności "Ustawy o odpadach".

Obowiązek transpozycji do prawa krajowego postanowień Dyrektywy w sprawie gospodarowania odpadami spoczywa na państwach członkowskich. W ostatniej wersji projektu uznano, iż musi ona nastąpić w ciągu 24 miesięcy od daty wejścia w życie Dyrektywy. Transpozycja polega na przeniesieniu do ustawodawstwa poszczególnych państw przepisów określonych we wspólnotowym akcie prawnym, przy czym czynność ta może polegać na przeniesieniu do ustawy postanowień Dyrektywy, na uchyleniu istniejących przepisów prawnych sprzecznych ze wspólnotowymi lub na znowelizowaniu istniejących. Wymagać to będzie wprowadzenia w polskim prawodawstwie nowych instrumentów prawnych: planu gospodarowania odpadami sporządzanego przez przedsiębiorcę górniczego, klasyfikację obiektów gospodarowania odpadami ze względu na skalę zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzkiego, prowadzenie rejestru zlikwidowanych lub zamkniętych składowisk, obiektu zagospodarowania odpadów.

Zgodnie z projektem Dyrektywy wszystkie czynne obiekty składowania odpadów w ciągu czterech lat od momentu transpozycji przepisów wspólnotowych trzeba dostosować do standardów określonych w nowych przepisach. w okresie sześcioletnim od momentu transpozycji przepisów Dyrektywy każdy przedsiębiorca będzie musiał zapewnić gwarancje finansowe, które będą przeznaczone na wypełnienie wszystkich zobowiązań wynikających z pozwolenia na prowadzenie działalności i rekultywację.

PODSUMOWANIE

W świetle dotychczasowego projektu Dyrektywy istnieje znaczne prawdopodobieństwo zaliczenia nadkładu z kopalń węgla brunatnego do odpadu, a miejsc jego składowania do obiektów zagospodarowania odpadów. Ze względu jednak na fakt, że są to odpady obojętne, a także nie zanieczyszczona gleba, zagospodarowanie ich podlegać będzie tylko niektórym postanowieniom niniejszej Dyrektywy. Wyłączony zostanie między innymi obowiązek złożenia gwarancji finansowych na tego rodzaju działalność. Niebezpieczeństwo z punktu widzenia przemysłu węgla brunatnego związane jest z możliwością zaliczenia miejsca składowania jakiegokolwiek odpadu nawet obojętnego, w tym nie zanieczyszczonej gleby, czyli nadkładu jako obiektu zagospodarowania odpadów kategorii A. w konsekwencji zwałowiska nadkładu podlegałyby wszystkim postanowieniom projektowanej Dyrektywy.

Zakres przedmiotowej Dyrektywy nie dotyczy natomiast odpadów wydobywczych, jeżeli składane są one z powrotem w wyrobiskach poeksploatacyjnych, w celach konstrukcyjnych i rekultywacyjnych. Zagrożeniem w tym wypadku byłaby jednak możliwość ewentualnego potraktowania nadkładu zmieszanego z popiołem pochodzącym ze spalania węgla w elektrowni i wykorzystywanego do wypełniania wyrobisk poeksploatacyjnych jako odpadu.

Dyrektywa dotycząca gospodarowania odpadami z przemysłów wydobywczych w przypadku jej przyjęcia będzie pierwszą, a zatem precedensową środowiskową Dyrektywą bezpośrednio skierowaną do branży górniczej. PPWB już od ponad roku podejmuje działania na forum krajowym (WUG, Ministerstwo Środowiska, Urząd Integracji Europejskiej), zagranicznym (EURACOAL) i Parlamentu Europejskiego (wysłany list otwarty do wszystkich polskich europarlamentarzystów), aby uzyskać (czytaj wylobbować) jak najkorzystniejsze brzmienie tej Dyrektywy. Jej obecny kształt jest, mimo pewnych zapisów i tak dużo korzystniejszy, niż było to w pierwotnych planach.

Przyjęcie tej Dyrektywy, która swym zakresem obejmować będzie prawdopodobnie również nadkład z kopalń węgla brunatnego, będzie skutkowało koniecznością wydania w Polsce nowego aktu prawnego regulującego problematykę odpadów z przemysłu wydobywczego (w tym nadkładu z kopalń węgla brunatnego) lub zmianę obowiązujących przepisów
w szczególności "Ustawy o odpadach".

dr Jacek Libicki

dr Jacek Szczepiński

MATERIAŁY WYKORZYSTANE

1. Dulewski J., Madej B., Jakie zmiany czekają przemysł wydobywczy w Polsce - zasady gospodarowania odpadami górniczymi obecnie i w przyszłości. Konf. Międzyn. "Zrównoważone zarządzanie obszarami poprzemysłowymi", 2004, Kraków.
2. Waksmańska M., Analiza wybranych aktów prawnych obejmujących zakresem przedmiotowym górnictwo. Warsztaty 2003 z cyklu "Zagrożenia naturalne w górnictwie" Mat. Symp., 2003, Karpacz.
3. Commission of the European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the management of waste from the extractive industries, Brussels, 2.6.2003,COM(2003) 319 final.
4. Council Directive 75/442/EEC of 15 July 1975 on waste (OJ L 194, 25.7.1975), as amended by Directive 91/156/EEC (OJ L 78, 26.3.1991).
5. Stanowisko Rządu dotyczące "Wspólnego stanowiska Rady UE w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej gospodarowania odpadami z przemysłu wydobywczego" z 14.01. 2005 r.
6. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późniejszymi zmianami).