Prace w organach Unii Europejskiej nad projektem Dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem

WPROWADZENIE

Zapobieganie zanieczyszczeniu wód podziemnych jest objęte prawodawstwem wspólnotowym od 1980 r., a ostatnio zostało uwzględnione w przyjętej w 2000 roku Dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. w sprawie ustanowienia ram dla działalności Wspólnoty w dziedzinie polityki wodnej, czyli tzw. dyrektywie ramowej wodnej (Water Framework Directive) - w skrócie WFD.

Dyrektywa ramowa wodna nie była przedmiotem negocjacji Polski w procesie integracji z UE dlatego, że była uchwalona już po rozpoczęciu negocjacji. Polska dokonała transpozycji wszystkich przepisów Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony wód, czego efektem są nowe i znowelizowane ustawy: Prawo Ochrony Środowiska, Prawo Wodne, Prawo Geologiczne i Górnicze, Ustawa o nawozach i nawożeniu.

Generalnym celem WFD jest utrzymanie i poprawa jakości środowiska wodnego Wspólnoty. Określono w niej m.in. strategie zapobiegania i ochrony przed zanieczyszczeniem wód podziemnych. Zanieczyszczenie zdefiniowane jest w WFD jako "bezpośrednie lub pośrednie wprowadzenie, na skutek działalności człowieka, substancji lub ciepła do powietrza, wody lub ziemi, które mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzkiego lub jakości ekosystemów wodnych, czego rezultatem są szkody materialne, lub które ogranicza lub zakłóca udogodnienia lub prawnie uzasadnione użytkowanie środowiska".

W trakcie uzgadniania WFD stwierdzono, że brak jest jasnych kryteriów które charakteryzowałyby zdefiniowany w WFD dobry stan wód podziemnych. Ponadto nie sformułowano konkretnych działań które służyłyby zapobieganiu i ograniczaniu zanieczyszczania wód podziemnych. Dlatego też w artykule 17 WFD przedstawiono żądanie, aby Komisja Europejska wystąpiła z wnioskiem, który uwzględniałby te potrzeby.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, w dniu 19 września 2003 r. Komisja Europejska opublikowała projekt dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem pod nr COM(2003)550 (Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of groundwater against pollution) - w skrócie GWD.

GŁÓWNE ZAŁOŻENIA PROJEKTU KOMISJI EUROPEJSKIEJ

Projekt Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem jest dokumentem-córką w stosunku do ogólnej, ramowej dyrektywy wodnej. Zajmuje się on ochroną jakości wód podziemnych. Problemy ochrony ilości (zasobów) nie są w niej omawiane.

W notatce objaśniającej do projektu dyrektywy, czyli w tzw. Memorandum, zwrócono uwagę na to, że wody podziemne są ważnym zasobem naturalnym znajdującym się pod rosnącą antropopresją. Wymagają ochrony obecnie i w przyszłości.

Wody podziemne płyną wolno, stąd wynika też system ich ochrony, zupełnie odmienny od tego dla wód powierzchniowych. Pogorszenie się jakości (zanieczyszczenie) wód podziemnych utrzymuje się długo, nawet dziesiątki lat i jest trudno odwracalne. Odwrócenie negatywnych tendencji (trendów) - odnowienie jakościowe wód podziemnych, to proces skomplikowany i długotrwały.

Projekt Komisji Europejskiej dotyczący dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem zawiera następujące główne elementy:

• kryteria oceny dobrego stanu chemicznego wód podziemnych, które powinny zostać ustalone jako wspólne dla wszystkich członków UE oraz te które powinny pozostać w gestii Państw Członkowskich,
• kryteria służące do określania trendu wzrostu stężeń zanieczyszczeń w wodach podziemnych oraz kryteria na podstawie których, Państwa Członkowskie będą musiały rozpocząć działania mające na celu odwrócenie takich trendów;
• środki służące zapobieganiu lub ograniczaniu wprowadzania zanieczyszczeń do wód podziemnych.

POSTĘPOWANIE Z PROJEKTEM DYREKTYWY W ORGANACH UE

W procesie decyzyjnym Unii Europejskiej zgłoszony przez Komisję Europejską projekt GWD podlega procedurze współdecydowania. Oznacza to, że władzą legislacyjną dzielą się Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej. Każda z tych instytucji czyta i omawia propozycję dwukrotnie. Jeśli nie mogą dojść do porozumienia, wniosek jest przedstawiany "Komitetowi Pojednawczemu", w skład którego wchodzą przedstawiciele Rady Unii Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej. Po wypracowaniu porozumienia, tekst w uzgodnionym brzmieniu przekazywany jest do Parlamentu Europejskiego i Rady w celu przeprowadzenia trzeciego czytania i uchwalenia go w końcu jako aktu prawnego.

Procedura pierwszego czytania "Projektu dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem" została zakończona w Parlamencie Europejskim 28.04.2005 r. Przyjęcie wspólnego stanowiska przez Radę Unii Europejskiej nastąpiło 23.01.2006 r., co zakończyło procedurę pierwszego czytania projektu tej dyrektywy w Radzie Unii Europejskiej. Wspólne stanowisko Rady przekazane zostało Parlamentowi Europejskiemu w dniu 16.02.2006 r. Kolejnym etapem prac nad projektem tej dyrektywy będzie drugie czytanie.

PROJEKT DYREKTYWY, A WĘGIEL BRUNATNY

Niektóre zapisy przedstawione w projekcie GWD, należy uznać za mogące wpłynąć niekorzystnie na przemysł węgla brunatnego. I tak w projekcie zaprezentowanym przez Komisję Europejską:

• zobowiązano Państwa Członkowskie do wprowadzenia "wartości progowych" dla substancji lub jonów zanieczyszczających wody podziemne, w tym dla siarczanów i chlorków. Przekroczenie tych wartości decydowałoby o zakwalifikowaniu wód podziemnych jako posiadające zły stan chemiczny.
  Porozumienie Producentów Węgla Brunatnego prezentuje pogląd, że nie należy określać jednolitych "wartości progowych" dla poszczególnych substancji i jonów, z uwagi na naturalną zmienność składu chemicznego wód podziemnych w Europie oraz brak aktualnych danych i wiedzy o środowisku ich występowania. Nie jest bowiem możliwe w pełni wiarygodne ustalenie listy standardów jakościowych dla zbiorników wód podziemnych. W szczególności nie jest usprawiedliwionym pojawienie się na liście zanieczyszczeń chlorków i siarczanów, ponieważ substancje te są naturalnymi składnikami wód podziemnych i są one w sposób naturalny obecne w wielu zbiornikach wód podziemnych w Polsce i w Europie. Ponadto żadna z tych substancji nie jest wymieniona w Aneksie VIII na "Wskaźnikowej liście głównych substancji zanieczyszczających" dyrektywy ramowej wodnej.
• przedstawiono kryteria oceny i klasyfikacji stanu chemicznego wód podziemnych, bez odniesienia do "naturalnego tła hydrochemicznego" tych wód.
  Porozumienie Producentów Węgla Brunatnego uważa, że zapisy projektu GWD dotyczące kryteriów jakości wód podziemnych powinny wziąć pod uwagę występowanie w wodach podziemnych "naturalnego tła hydrochemicznego". Brak odniesienia do stężenia tła, którego poziom może przekraczać proponowane "wartości progowe", stałoby się niewątpliwie przyczyną definiowania abstrakcyjnych kryteriów standardów jakości wód podziemnych i źródłem wielu konfliktów. Mogłoby to w konsekwencji doprowadzić do zakwalifikowania wód podziemnych występujących w pobliżu kopalń do wód zanieczyszczonych.

Ponadto w Parlamencie Europejskim zaproponowano poprawki, które proponowały między innymi, określenie wspólnych dla całej Unii Europejskiej norm jakości wód podziemnych, w tym dla siarczanów (240 mg/l) i chlorków (250 mg/l).

Porozumienie Producentów Węgla Brunatnego przesłało do wszystkich polskich eurodeputowanych, członków Komisji ds. Środowiska Parlamentu Europejskiego swoje stanowisko oraz uwagi dotyczące projektu dyrektywy i proponowanych poprawek, z prośbą o ich uwzględnienie w trakcie głosowania w Komisjach Parlamentarnych oraz na forum Parlamentu Europejskiego.

STANOWISKO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

W wyniku głosowania nad projektem GWD w dniu 28 kwietnia 2005 Parlament Europejski zdecydował, że dla niektórych zanieczyszczeń, tj. dla azotanów i pestycydów, istnieją już obecnie normy wspólnotowe i będą one obowiązywały na obszarze całej Unii Europejskiej.

Dla pozostałych zanieczyszczeń i wskaźników zanieczyszczeń (w tym chlorków i siarczanów) określenie norm jakości pozostawiono w gestii Państw Członkowskich. Stwierdzono bowiem, że z uwagi na naturalną zmienność składu chemicznego wód podziemnych w Europie oraz brak aktualnych danych i wiedzy o środowisku ich występowania, nie jest możliwe w pełni wiarygodne ustalenie listy standardów jakościowych dla zbiorników wód podziemnych w Unii Europejskiej. Jest to zapis w pełni zgodny ze stanowiskiem PPWB.

Nie udały się próby usunięcia z zapisów dyrektywy, norm jakości dla chlorków i siarczanów. Substancje te zostały co prawda potraktowane jako wskaźniki zanieczyszczeń, ale ich przekroczenie będzie również decydować o "złym" stanie chemicznym wód podziemnych.

Do projektu dyrektywy wprowadzono pojęcie "stężenia tła", które oznacza stężenie substancji w części wód podziemnych odpowiadające niewystępowaniu lub jedynie bardzo niewielkim zmianom antropogenicznym w stosunku do stanu niezakłóconego. Państwa Członkowskie będą mogły postanowić, aby przy ustanawianiu norm jakości wód podziemnych uwzględniano poziom substancji naturalnie występujących w wodzie. Są to zapisy zgodne ze stanowiskiem PPWB, gdyż w projekcie dyrektywy znalazło się odniesienie do naturalnego tła hydrochemicznego wód podziemnych.

WSPÓLNE STANOWISKO W RADZIE UNII EUROPEJSKIEJ

Równolegle do prac prowadzonych w Parlamencie Europejskim, a następnie po uzyskaniu stanowiska Parlamentu Europejskiego, projekt dyrektywy dyskutowany był na posiedzeniach Grupy Roboczej ds. Środowiska Naturalnego Rady Unii Europejskiej. Ze strony polskiej w Grupie Roboczej uczestniczyli przedstawiciele Ministerstwa Środowiska. Stanowisko PPWB odnośnie projektu dyrektywy przekazane zostało do Ministerstwa Środowiska w dniu 19 stycznia 2005 roku.

Przyjęcie wspólnego stanowiska przez Radę Unii Europejskiej nastąpiło 23.01.2006 r., co zakończyło procedurę pierwszego czytania projektu tej dyrektywy w Radzie Unii Europejskiej.

Z informacji uzyskanych z EURACOAL wynika, że Niemcy i Włochy sprzeciwiły się dokonanemu w dyrektywie podziałowi na wspólnotowe normy jakości wód podziemnych oraz wartości progowe określane przez Państwa Członkowskie. Obie te delegacje postulowały wprowadzenie w całej Unii Europejskiej jednolitych norm jakości dla wszystkich substancji zanieczyszczających. Byłby to zapis niekorzystny z punktu widzenia przemysłu węgla brunatnego.

Pomimo, że we wspólnym stanowisku zrezygnowano z przyjęcia wprowadzonej przez Parlament Europejski definicji "stężenia tła", to kwestie naturalnie występujących stężeń poruszono we wstępie do projektu dyrektywy. Zaznaczono, że "przepisy dotyczące stanu chemicznego wód podziemnych nie mają zastosowania do naturalnie występujących wysokich stężeń substancji, jonów lub ich wskaźników zawartych w danej jednolitej części wód podziemnych albo w wodach powierzchniowych będących z nią w związku hydraulicznym, związanych ze szczególnymi warunkami hydrogeologicznymi, których nie obejmuje definicja zanieczyszczenia."

Państwa Członkowskie zostały zobowiązane do rozważenia ustalenia "wartości progowych" dla zanieczyszczeń (w tym siarczanów i chlorków) i wskaźników zanieczyszczeń (przewodności elektrolitycznej właściwej) przy uwzględnieniu m.in. informacji dotyczących naturalnego tła hydrogeochemicznego i bilansu wodnego.

Przyjęto, że wody podziemne znajdują się w dobrym stanie chemicznym, jeżeli "wartości progowe" nie są przekroczone w żadnym punkcie obserwacyjnym lub w przypadku, gdy takie przekroczenie nie stanowi istotnego ryzyka dla środowiska.

Po raz pierwszy "wartości progowe" Państwa Członkowskie ustalą nie później niż do 22 grudnia 2008 r.

Możliwa będzie rezygnacja przez Państwa Członkowskie z działań zapobiegających wprowadzaniu zanieczyszczeń do wód podziemnych. Nastąpi to wówczas, gdy wynikać to będzie z przyczyn naturalnych, których nie można było realnie przewidzieć, uniknąć lub złagodzić lub gdy usuwanie zanieczyszczeń będzie nieproporcjonalnie kosztowne.

Przyjęte w Radzie Unii Europejskiej wspólne stanowisko do projektu dyrektywy stanowić będzie podstawę do prac nad projektem w procedurze drugiego czytania.

PODSUMOWANIE

Osiągnięte przez Radę Unii Europejskiej wspólne stanowisko do projektu GWD jest dokumentem, który przedstawiony będzie Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie Unii Europejskiej w drugim czytaniu. Zawiera on zapisy, które w przyszłości mogą dotyczyć przemysłu węgla brunatnego.

1. Wspólnotowe normy jakości wód podziemnych będą określone tylko dla azotanów i pestycydów. W przypadku innych zanieczyszczeń i wskaźników zanieczyszczeń, normy jakości ustalane będą przez Państwa Członkowskie. Zapis ten jest zgodny ze stanowiskiem PPWB.
2. Wprowadzono obowiązek rozważenia ustalenia przez Państwa Członkowskie, "wartości progowych" oznaczających normy jakości wód podziemnych dla niektórych substancji lub jonów, w tym dla chlorków i siarczanów. PPWB postulowało rezygnację z wprowadzania norm jakości dla tych składników wód podziemnych.
3. Przepisy dotyczące stanu chemicznego wód podziemnych nie będą miały zastosowania do naturalnie występujących w wodach podziemnych wysokich stężeń substancji, jonów lub ich wskaźników. Przy określaniu norm jakości wód podziemnych pod uwagę będzie brany poziom naturalnego "tła hydrochemicznego", czyli naturalnego stężenia substancji w wodach podziemnych. Zapis ten jest zgodny ze stanowiskiem PPWB.
4. W pewnych warunkach umożliwiono Państwom Członkowskim przyjęcie mniej restrykcyjnych wymagań dla wód podziemnych. Będzie tak między innymi w przypadkach, gdy skład chemiczny tych wód jest tak zmieniony przez działalność człowieka, że osiągnięcie określonych celów byłoby niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne do uzyskanych efektów. Uznać to należy za korzystne z punktu widzenia PPWB.

Należy nadal monitorować prace nad projektem dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych w instytucjach Unii Europejskiej.

dr Jacek Libicki

dr Jacek Szczepiński

MATERIAŁY WYKORZYSTANE

1. Chmielewska J., Jezierski H.J., Europejskie instrumenty prawne ochrony wód podziemnych - co nas czeka po wejściu do Unii Europejskiej? Konf. "Gospodarowanie wodami w Unii Europejskiej", 2004, Częstochowa
2. Kleczkowski A.S., Wytyczne Unii Europejskiej dla wód podziemnych. Konf. "Gospodarowanie wodami w Unii Europejskiej", 2004, Częstochowa
3. Kroll A., Amezaga J.M., Younger P.L., Wolkersdorfer C., Regulation of Mine Waters in the European Union: The contribution of Scientific Research to Policy Development, Mine Water and the Environment, (2000) 21: 193-200 IMWA Springer-Verlag, 2002
4. Commission of the European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of groundwater against pollution, Brussels, 19.9.2003,COM(2003) 550 final
5. Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of watr policy.